Les relations entre l’Union européenne et l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) sont toujours dans des eaux troubles. À la suite des efforts déployés pour rouvrir les négociations au cours de l’année 1, l’ANASE a reporté unilatéralement et indéfiniment la signature d’un «partenariat stratégique» entre les régions »2 qui aurait été une reconnaissance diplomatique de la même sensibilité et une condition préalable informelle à l’achèvement de négociations commerciales.
La cause de la rupture diplomatique cette fois-ci est essentiellement une nouvelle directive de l’UE qui a rendu l’huile de palme indonésienne et malaisienne commercialement non viable en tant que source d’énergie renouvelable. Dans un document publié il y a un an, nous avions stipulé que les négociations UE-ANASE sur un accord de libre-échange (ALE) de région à région se déroulaient dans un «cercle de bonne volonté politique, de faux espoirs et de malheurs» depuis l’ouverture des pourparlers en 2007. 3 Ces pourparlers sont toujours en suspens et sont actuellement dans un «exercice d’inventaire» pour évaluer si les négociations peuvent reprendre.
En 2019, les facteurs qui façonnent la dynamique des relations UE-ANASE sont inchangés. Les groupes d’intérêt continuent d’imposer des conditions préalables aux négociations ou à la ratification de nouvelles questions, malgré les objectifs de développement et stratégiques à long terme de la coopération. Il n’y a pas de poches de croissance avec l’ampleur de l’ASEAN pour les exportations européennes en l’absence de nouvelles ouvertures de marché en Inde ou en Chine. Les économies de l’ANASE sont également très complémentaires et stratégiquement liées au récent accord de partenariat économique (APE) avec le Japon. 4 Pourtant, l’UE exige des engagements plus forts sur les questions de durabilité, tandis que les pays de l’ANASE estiment que l’UE offre de moins en moins en retour.
Outre l’accord régional, des accords bilatéraux avec des pays de l’ANASE ont subi le même sort. Les négociations avec la Malaisie, la Thaïlande et l’Indonésie sont bloquées par différentes questions non commerciales qui étaient principalement connues avant les négociations. En outre, l’UE et le Vietnam ont provisoirement convenu des conditions d’un ALE et de l’accord de partenariat pour l’investissement (IAP) qui l’accompagne en août 2018 5, qui n’a pas été ratifié par la législature actuelle sur les normes du travail. 6 Le Parlement européen a officiellement adopté l’ALE et l’IPA UE-Singapour en février 7, mais non sans dissidence publique venant de membres éminents du Parlement européen qui pourraient être confrontés à de difficiles perspectives de réélection.
En 2019, les problèmes de durabilité, les violations des droits de l’homme, les sanctions et les normes du travail continuent d’être des obstacles de haut niveau aux négociations commerciales. Pendant ce temps, la politique intérieure est élevée de tous les côtés: près d’un milliard de citoyens de l’UE, de l’Indonésie, de la Thaïlande et des Philippines éliront leurs représentants en 2019; La Malaisie a tenu des élections l’année dernière »et tous ces cinq pays d’Asie du Sud-Est sont en négociations de libre-échange avec l’UE.
Dans notre premier document8, nous avons soulevé des questions sur les stratégies visant à subordonner la reprise des négociations à des changements de comportement qui pourraient nécessiter de nombreuses années de réformes politiques. L’essence de la diplomatie économique est le choix d’engager le monde pour ce qu’il est réellement, plutôt que d’utiliser la réalité comme excuse pour se désengager ». 9 Ce dilemme est toujours pertinent pour les négociations de l’ALE UE-ANASE »et dans ce document, nous analysons trois exemples différents de développements récents qui ont un impact différent sur la relation en raison de leur contexte:
Pour commencer, le règlement délégué de l’UE a inventé unilatéralement des seuils qui distinguent les pays producteurs d’huile de palme, la Malaisie et l’Indonésie. L’acte a érodé le partenariat stratégique UE-ASEAN et toute base pour des négociations commerciales bilatérales ou régionales et a incité les parties à adopter des comportements de représailles qui détérioreraient davantage les conditions.
En revanche, la question de la lutte contre la pêche illicite, non déclarée ou non réglementée (INN) est un exemple de la manière dont les problèmes de durabilité peuvent être résolus avant toute négociation d’ALE. Nous soutenons que, contrairement au conflit sur les biocarburants, des normes et pratiques internationales existaient, limitant ainsi la marge de manœuvre pour des actions unilatérales ou arbitraires qui ne sont pas reconnues par les deux parties.
Enfin, l’introduction de nouvelles sanctions économiques contre les violations des droits de l’homme au Myanmar n’est pas seulement une question de valeurs fondamentales, mais des intérêts nationaux fondamentaux pour les deux. Cependant, la situation des minorités rohingyas souligne également que l’ANASE est une entité politique entièrement différente de l’UE, avec des dynamiques intergouvernementales et des moyens différents pour influencer le comportement des autres membres. L’accord de région à région est basé sur la compréhension que les organisations sont égales alors qu’elles ne seront plus jamais les mêmes pour leurs membres.

L’huile de palme est la plus grande exportation de l’Indonésie et la plus grande exportation agricole du bloc ASEAN. Il va de soi que la plus grande économie de l’ANASE « et l’ANASE en tant que bloc » s’opposeraient aux mesures de l’UE visant à réduire les exportations. Comme souligné dans le document de 2018, la directive sur les énergies renouvelables (RED II) révise la politique de production et de promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans l’UE1, qui fixe des objectifs pour un domaine de consommation sociétale des énergies renouvelables plus large que la politique précédente. .
RED II a une portée plus large (y compris, par exemple, les transports) et l’ambition de ce que l’UE considère comme des énergies renouvelables, affirmant que les biocarburants «durables» doivent jouer un rôle central dans la transition de l’Europe vers les objectifs quantitatifs qu’elle s’est fixés d’ici 2030 »2 pour des raisons économiques et techniques. Ils ne sont pas seulement les cibles pour remplir les engagements internationaux dans le cadre des accords de Paris, mais aussi liés aux qualifications pour des centaines de milliards de subventions nationales et européennes disponibles pour les énergies renouvelables.
À la suite du compromis RED II de juillet 2018, l’utilisation de biocarburants durables est plafonnée à 7% de la consommation d’énergie renouvelable de chaque État membre d’ici 2020. En outre, la Commission européenne a proposé un règlement délégué, qui définit les critères déterminer quelles matières premières de biocombustible seront définies comme un «faible risque de changement indirect d’utilisation des terres (ILUC)» et «une importante expansion de la zone de production vers des terres à haut stock de carbone est observée». 3 Ces matières premières à faible risque sont autorisées à rester sur le marché de l’UE, tandis que les cultures définies comme présentant un risque élevé d’ILUC sont découragées et éliminées.
D’une part, la préoccupation pour le changement climatique en Europe est réelle et de plus en plus un facteur politique, en particulier dans les États membres européens les plus progressistes. On ne peut pas non plus ignorer que la réputation de l’huile de palme auprès du public européen est entachée, notamment après les campagnes des ONG sur son impact sur l’habitat naturel des orangs-outans et les initiatives du Parlement européen.
D’un autre côté, ces objectifs politiques sont regroupés avec un autre facteur tout aussi important: il y a eu de nombreux désaccords entre l’UE et les producteurs étrangers de biocarburants, notamment l’huile de palme d’Asie du Sud-Est, d’Afrique subsaharienne, d’Amérique latine et des Caraïbes. Les conglomérats agro-industriels européens qui cultivent du colza souffrent d’une baisse de la part de marché et de la rentabilité4, tandis que le retrait des subventions aux producteurs agricoles de l’UE les incite à faire pression pour des mesures qui élimineront les matières premières concurrentes.
Pendant ce temps, l’exportation de produits à base d’huile de palme est un intérêt national central pour certains pays de l’ANASE, en particulier dans les démocraties fédérales comme l’Indonésie et la Malaisie où la population rurale est une puissance politique majeure. Un système de certification compte à lui seul 2,2 millions de petits exploitants. 5 Un rapport affirme étonnamment que la production d’huile de palme représente l’emploi de 41% de la population indonésienne et des deux tiers du revenu des ménages ruraux. 6 Les dimensions de développement des pays à faible revenu sont évidentes, car l’huile de palme est une culture extrêmement rentable qui nécessite la moitié de la quantité de terres pour la même production d’autres cultures oléagineuses, offrant ainsi aux agriculteurs locaux très peu d’autres alternatives viables. sept
Parallèlement au processus législatif de l’UE RED II, la Malaisie a subi des élections générales qui ont conduit à l’opposition libérale au pouvoir, ce qui n’a fait que renforcer la position de la Malaisie. Le gouvernement du Premier ministre Mahathir est un ardent défenseur des mesures de rétorsion. 8 De même, l’Indonésie «  la troisième plus grande démocratie du monde  » se tournera vers les électeurs en avril 2019, où ni le gouvernement en place ni l’opposition ne sont en mesure de décevoir leurs principaux électeurs.
Les diplomates de la région admettent en privé que l’incapacité de l’UE à obtenir le statut de «partenaire stratégique» avec l’ASEAN est en grande partie due à la colère suscitée par le traitement de l’huile de palme dans RED II. Peut-être par négligence, plutôt que par conception, la certification de l’huile de palme est devenue le problème le plus urgent qui doit être résolu avant que l’ANASE ne soit prête à reprendre les négociations pour désigner la relation comme un «partenariat stratégique», ou avant les négociations pour l’ALE ou la complétant l’accord de coopération politique (APC).
Comme c’est souvent le cas avec la politique de l’UE, les intérêts sociétaux, institutionnels et économiques divergent. Le paquet législatif RED II a fait l’objet de nombreux échanges de chevaux entre les institutions de l’UE, et le compromis qui en résulte pour la directive comprend un plafond sur l’utilisation de biocarburants «durables», c’est-à-dire de l’éthanol ou des biodiesels fabriqués principalement à partir d’huiles alimentaires, telles que soja, colza, palmier ou tournesol.
Le cœur du problème réside dans la manière dont le règlement délégué définit les «risques ILUC élevés» en fonction du type de matière première, quelles que soient les conditions réelles applicables sur le territoire où il a été cultivé. 9 En outre, la proposition évalue le risque de cultures qui sont parfois cultivées dans des zones humides trois fois plus élevées. 10 En outre, les calculs de l’UE déterminent à tort que seule l’huile de palme est cultivée sur ces terres. 11 Cela conduit à fixer un seuil à un niveau où seule l’huile de palme ‘et aucune autre matière première comparable pour les biocarburants – est définie comme une culture à haut risque.
Alors que le projet de proposition exempte les cultures produites par les petits exploitants (suggérées comme moins de deux hectares) 12, cette exception devrait avoir peu de sens dans la réalité, car toute production à l’échelle industrielle de biocarburants ne provient pas uniquement des cultures des petits exploitants. Compte tenu de la portée prévue pour les évaluations discrétionnaires dans le projet de règlement délégué, il est raisonnable de supposer que la plupart des importations de biocarburants en provenance d’huile de palme d’Asie du Sud-Est sont censées être de facto restreintes et supprimées progressivement.
Bien que l’UE ait engagé des négociations de bonne foi avec ses homologues, la Commission européenne n’est pas un monolithe unique et parfois motivée par des objectifs contradictoires. En outre, le résultat de RED a clairement été un compromis politique entre le Conseil, le Parlement et la Commission « où le Parlement européen et certains États membres ont régulièrement cherché à interdire complètement l’huile de palme.
La Commission a également annoncé qu’elle déclarerait unilatéralement que les importations américaines de soja sont durables »et que les graines de soja produites aux États-Unis sont exemptées de toute définition potentielle de« risque élevé »dans le cadre du RED II. 13 Il s’agit très probablement d’une concession pour éviter que les tarifs douaniers de sauvegarde des États-Unis contre les exportations automobiles allemandes ne viennent. 14 Ainsi, les critères de certification proposés par l’UE ne sont pas seulement unilatéraux, mais aussi probablement très politisés.
De telles divergences dans la méthodologie de l’UE ne sont possibles que parce qu’elles regroupent tous les producteurs d’une culture en une seule: l’effet du règlement délégué RED est de réglementer en supposant que toute l’huile de palme, indépendamment de l’endroit ou de la manière dont elle est cultivée, est ‘˜ à haut risque »et non durable.
En outre, il n’y a pas de normes internationales sur les biocarburants durables, et il existe sur le marché plusieurs certifications de durabilité concurrentes qui certifient sur la base des méthodes de production et de processus réelles des producteurs individuels. Étant donné que les membres de l’ANASE de l’Indonésie, de la Thaïlande et de la Malaisie représentent près de 90% de la production mondiale d’huile de palme15, l’absence de normes convenues à l’échelle mondiale prévoit la possibilité d’une méthodologie qui pourrait être spécifiquement conçue pour distinguer ces pays.
La méthodologie proposée par l’UE dans le règlement délégué ouvre inévitablement l’UE à une plainte à l’OMC et à un différend ultérieur ‘et au moins l’Indonésie s’est déjà publiquement engagée à poursuivre dans cette voie. 16
En vertu des règles de l’OMC, les mesures commerciales réglementant les caractéristiques des produits ou leurs processus et méthodes de production connexes (tels que l’ILUC) sont autorisées. Cependant, un membre de l’OMC doit accorder un traitement non moins favorable aux produits «œ similaires» ayant des utilisations finales similaires. 17 Si les pondérations de calcul de l’UE sont définies de manière incohérente pour établir une discrimination contre une culture particulière, cette condition préalable ne peut pas être remplie. La jurisprudence stipule également qu’elle doit être basée sur un examen minutieux du processus sous-jacent et de la méthode de production de chaque produit. 18 En regroupant tous les producteurs d’huile de palme d’une manière telle que le règlement délégué, l’UE ne tient pas compte du fait qu’il peut exister des pratiques durables sans aucun impact sur le changement d’affectation des terres. La proposition sape même de manière préventive la viabilité commerciale de toute production durable de biocarburants à l’avenir qui pourrait pleinement respecter l’objectif déclaré d’éviter les risques ILUC, s’il est fabriqué à partir d’huile de palme.
En outre, en vertu des règles de l’OMC sur les obstacles techniques au commerce (OTC), les normes techniques obligatoires doivent être appliquées d’une manière qui ne constitue pas une discrimination arbitraire ou injustifiable lorsque les mêmes conditions existent. 19 Les réglementations environnementales ne devraient pas être une restriction déguisée ni être plus restrictives pour le commerce qu’il n’est nécessaire pour atteindre un objectif légitime. 20
L’évolution récente de la situation dans l’UE soulève une question dans le contexte des négociations commerciales. Étant donné qu’il n’y a ni textes modèles d’ALE antérieurs applicables à la question, ni normes internationalement reconnues auxquelles les parties pourraient s’engager, un chapitre sur le commerce et le développement durable (TSD) basé sur un modèle est peu susceptible de résoudre un différend à l’OMC. En attendant l’inévitable, la question est alors de savoir comment les parties réagissent à un différend à l’OMC et comment une question d’accès aux marchés d’une telle ampleur politique influe sur les négociations bilatérales ou régionales en cours.
Un tel différend est strictement une question de respect des règles de l’OMC pour le défendeur (en l’occurrence, l’UE), mais pour les plaignants, c’est une question de résultat réel. L’action de l’Europe est considérée comme une tentative de définir des règles adaptées à un résultat escompté. En d’autres termes, l’UE considère purement cela comme une question de légalité, alors que l’ANASE voit un acte de mauvaise foi, sur lequel ils pourraient être prêts à rembourser en nature. Par conséquent, les pays touchés se préparent donc ouvertement à des représailles « avant même que le non-respect ne soit établi par un groupe spécial » si une telle mesure devait être introduite.
Le durcissement de la position à Jakarta et à Kuala Lumpur signifie que l’Europe ne peut pas empêcher les représailles. L’accident impliquant un Boeing 737 MAX appartenant à l’avion de ligne indonésien Lion Air a dopé le potentiel commercial d’Airbus dans la région, désormais menacée. De même, les projets de défense et de génie civil, qui impliquent plusieurs entreprises européennes, Thales pourraient être abandonnés. 21 Par ailleurs, la Malaisie a publiquement annoncé qu’elle pourrait abandonner son projet d’acheter des avions de chasse Rafale français au profit d’un autre fabricant (éventuellement chinois). 22
En outre, alors que les économies émergentes éprouvent des difficultés avec leur assiette fiscale, les pays de l’ANASE peuvent ouvrir des enquêtes contre les détaillants européens de luxe qui utilisent des actifs incorporels pour déplacer les bénéfices des entreprises afin d’éviter l’imposition. D’autres options qui sont à portée de main comprennent l’introduction de nouvelles taxes sur les constructeurs automobiles allemands ou des actions ciblant les célèbres produits alcoolisés ou laitiers originaires d’Europe. 23